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反倾销法中的公共利益问题考量

反倾销 2021-07-18 22:3762互联网法律知识网本文有9890个文字,大小约为42KB,预计阅读时间25分钟
【导读】一、引言 伴随着贸易自由化的不断发展,关税和其他政府管理贸易的非关税措施的不断降低和减少,反倾销措施这一被世界贸易组织所允许的合法的贸易救济措施越来越频繁地被各国所

  一、引言

  伴随着贸易自由化的不断发展,关税和其他政府管理贸易的非关税措施的不断降低和减少,反倾销措施这一被世界贸易组织所允许的合法的贸易救济措施越来越频繁地被各国所使用,在新的全球多边贸易体制下,反倾销法的适用出现了被滥用的趋势,成为最常用、最方便、最能掩盖贸易保护主义本质的手段。反倾销法越来越背离它最初的维护公平贸易的宗旨,成为贸易保护的合法的“外衣”。在这样的背景下,如何严格加强反倾销法律制度,抑制它成为贸易保护的工具,成为各国都十分关注的问题。对反倾销从宏观上进行成本-收益分析,积极维护社会公共利益,是适用反倾销措施时应考虑的一个重要方面,从而有助于遏制反倾销措施被滥用的势头。反倾销法中的公共利益是指在采取倾销认定、损害标准和采取反倾销措施时,都不能只考虑到受倾销损害的国内产业的利益,而要重视并考虑公共利益尤其是消费者与用户(包括中间生产商)的利益。

  二、WTO反倾销协议的立法价值取向

  公平、秩序、自由、效率被公认为法律的基本价值。一般而言,任何一部法律均内含这四种基本价值,只是侧重点或价值取向不同而已。目前,各国的反倾销立法都是在《关于履行1994年关贸总协定第六条的协议》(简称WTO《反倾销协议》)的框架下制定的。《反倾销协议》的立法目标是为了促进公平竞争,维护正常的国际贸易秩序。根据该协议的规定,采取反倾销措施的三个基本条件是:1.倾销的确定;2.产业损害的确定;3.倾销和损害之间存在因果关系。所谓产业损害,按照《反倾销协议》的规定,是指被指控的进口产品对进口国市场相同或类似产品的产业造成实质损害、实质损害威胁或严重阻碍了进口国这类产业的建立。可见,WTO的反倾销规则是以保护“国内产业”的利益为基本出发点的,而受到倾销损害的国内产业的效率、消费者和工业用户的利益是否受到倾销的损害则不是考虑的主要因素。这一点与竞争法所追求的价值有很大不同。竞争法首要维护的是市场的有效竞争[1]。它保护的是“竞争”,而不是竞争者,更加关注的是对消费者的利益保护。虽然,WTO《反倾销协议》没有把“公共利益”考虑作为实施反倾销措施的必备条件之一,但是《反倾销协议》的第6条第12款规定,“反倾销机构应为受调查产品的工业用户、一般零售中有代表性的消费者组织提供机会,以便他们提供与倾销、损害及两者之间存在因果关系调查有关的信息。”由此可见,按照WTO反倾销规则,在反倾销调查中对公共利益的影响也不能不给予任何考虑,它体现了乌拉圭回合谈判中各成员国已经意识到在反倾销案件中需要对公共利益问题给与关注。

  相比WTO《反倾销协议》,一些WTO的成员,例如欧盟和加拿大在其反倾销立法中更加注重对消费者组织和产品用户利益的考量。

  三、欧共体反倾销法中“欧共体利益”分析

  1.欧共体反倾销法中的“欧共体利益”原则

  与WTO反倾销规则一样,欧共体反倾销法保护受到进口倾销影响的欧共体工业,其前提条件是这些进口对起诉的欧共体工业造成实质损害或实质损害威胁,或严重阻碍了该产业的建立[2]。但是,对进口的倾销产品采取反倾销措施的条件并不仅仅局限于此。欧共体反倾销法规定,按照本条例,确定根据共同体利益是否需要干预,应将所有各种利益作为一个整体来考虑,包括国内产业、用户和消费者的利益。并且只有当所有各方都有机会发表意见后,才能按本条作出认定。在审查中,应对消除损害性倾销对贸易的扰乱以及恢复有效的竞争予以特别考虑。当有关部门依据所有提供的材料,能够清楚地作出结论,如果根据欧共体利益没有必要采取措施,即使认定有倾销和损害存在也可以不采取措施[3]。这一规定,是欧共体反倾销法和美国的反倾销法明显的不同之处。美国的反倾销机构[4]不具有这样的权力来改变对受到损害或损害威胁的国内工业的贸易救济,也就是说,一旦确立倾销和产业损害存在,美国反倾销机构就可以采取反倾销措施[5]。

  在理论上,欧共体利益原则起着“安全阀”的作用,它避免了征收反倾销税对欧共体其他工业和其他利益当事方造成不利影响的情况的发生。通过实践考察,我们发现,传统上,欧共体的成员国很少使用“欧共体利益”这一条件来阻止欧共体机构采取反倾销措施,通常,受到损害的欧共体产业的利益往往是比其他利益方,比如上、下游企业,零售商和消费者的利益要重要得多。但是,我们也看到,许多欧共体的成员国通过多种渠道对欧共体反倾销机构施加政治压力,迫使其重新审视欧共体利益这一原则在具体案件中的运用,要求其更多地考虑申诉企业之外的其他利益当事方的商业和经济利益。

  2.欧共体利益原则在反倾销司法实践中的运用

  回顾欧共体反倾销法的立法历史,欧共体只是在最近的两个欧共体反倾销立法(第384/96号反倾销条例和3283/94号反倾销和反补贴条例)中[6]明确界定了“欧共体利益”这一概念的外延。在这之前,欧共体法院通过司法判例赋予欧共体委员会在界定“欧共体利益”这一概念时享有广泛的自由裁量范围。委员会在作出决定时,可以考虑范围很广的多种因素。但是在很多案件中,当涉及到欧共体利益这一问题时,委员会只是简单说明,考虑到欧共体工业所处的非常困难的处境,采取反倾销措施是符合欧共体利益的。欧共体利益的概念几乎是等同于保护受到倾销损害的欧共体工业的需要。传统的反倾销法通常认为倾销是一种不公平的贸易行为。欧共体委员会对待倾销的态度正是建立在这一基础上的。欧共体委员会履行反倾销法的首要任务是消除有损害的倾销。因此,消除倾销行为对欧共体工业所造成的影响被认为最符合欧共体的利益。其次,欧共体委员会还肩负着恢复有效的竞争这一使命。既然,倾销是一种“不公平的贸易行为”,它必然是有损欧共体境内的竞争环境的,所以消除倾销对竞争环境所造成的扭曲总是采取反倾销措施的合理的根据。那么,所有的倾销都是有害的吗?所有的倾销都必然扭曲竞争吗?这些问题已引起经济学界和法学界的热烈讨论。许多学者主张用成本-收益分析法来考量采取反倾销措施的合理性问题[7]。这一分析法要求综合考虑受到倾销影响的多方利益当事方的利益,做出利弊分析,在各种利益之间作出权衡,而不是仅仅考虑受影响的工业的利益。

  在最近的两个欧共体反倾销立法之前,欧共体的反倾销程序规则也没有要求欧共体机构在采取反倾销措施之前考虑到除了欧共体工业之外的其他当事方的合法权利的保护。因此,欧共体机构没有义务主动地去分析其他当事方的利益。虽然,各利益集团被赋予了某些权利向欧共体委员会陈述自己的观点,但是,如果各利益集团没有向欧共体委员会表明各自的主张,一般来说,委员会是不会主动考虑到他们的利益的。各利益当事方参与反倾销诉讼程序的权利是截然不同的。消费者和倾销产品的用户在反倾销诉讼中的作用非常有限,在调查开始阶段,他们有权利以书面的形式向委员会陈述他们的观点,但是他们没有权利去查阅非机密性的文件,没有权利参加口头听审,也没有权利在采取反倾销措施之前被通知欧共体机构调查的结果和作出的结论。而且,相对于欧共体产业,要把消费者有效地组织起来是非常困难的事情,因此,欧共体反倾销法的程序规定没有有效地保障欧共体利益原则的具体落实,导致了欧共体产业的权重高于其他利益当事方,进口产品被征收反倾销税的概率大大增加。1989年,欧洲消费者联合会提出它没有渠道获得反倾销调查的有关资料。[8]该联合会特别依据当诉讼结果不利地影响一个人的利益时,在诉讼程序中每个人都有权获得公正听审的权利这一原则。欧共体法院拒绝了这一诉讼请求,理由是反倾销诉讼程序是直接针对生产倾销产品的产业的,而不是针对倾销产品的消费者的,不能获得反倾销调查有关的资料并不会导致欧共体委员会作出对他们不利的措施。事实上,欧共体委员会忽视了这样一个经济现实,即采取反倾销措施提高了商品的价格,减少了消费者选择商品的范围,从而损害了消费者的利益。1994年,欧共体委员会在对从中国进口的树胶脂反倾销案件中,第一次以保护倾销产品使用者的利益为理由终止反倾销诉讼程序[9]。树胶脂是许多欧共体工业所使用的产品,包括轮胎制造商、油漆生产商和染料工业等。在委员会作出决定之前收到了来自许多成员国的压力,阻止采取反倾销措施。委员会考虑到如果采取反倾销措施,树胶脂价格的增长将影响以树胶脂为原材料的生产商,对树胶脂使用利益集团造成的消极影响将大于欧共体树胶脂工业所获得的利益。通过这一分析,欧共体委员会作出了终止反倾销调查的决定。这一案件在欧共体反倾销司法实践中具有重要的意义。它第一次突破了欧共体在反倾销案件中的传统做法,体现了欧共体反倾销机构开始关注在受损害的当事方和利益获得方之间作出权衡,实际上是欧共体机构开始运用成本-收益分析法来具体分析特定的案件,而不是仅仅局限于保护受损害的欧共体工业的利益。

  3.欧共体利益考量的程序性保障

  在上文提到,从欧共体第3282/94号反倾销反补贴条例开始到目前正在实施的第384号反倾销条例,欧共体反倾销法开始明确界定了欧共体利益。相对比以前的反倾销立法,新条例在程序上保障了各利益当事方向欧共体委员会表达各自的利益。在诉讼程序中,不仅仅是申诉方,倾销产品的进口商、使用者、消费者团体以及他们各自的贸易协会都有资格在委员会规定的期限内表达他们各自的利益[10],他们也可以就欧共体利益问题向委员会提出举行听审[11]。他们还可以要求获得其他当事方提交的非保密性信息[12]。在实践中,委员会也修正了它的一些做法来符合新的规则的要求。例如,委员会在欧共体官方公报上公布发起反倾销调查时,都会明确说明,受调查的倾销产品的使用者以及消费者组织都应该为了确立欧共体的利益表达他们各自的利益[13]。委员会在履行评估欧共体利益这一任务时,还向起诉的欧共体工业、使用者以及进口商等利益当事方发放欧共体利益调查问卷,调查如果采取反倾销措施将会怎样影响他们的商业活动,比如生产成本的增加、造成失业、利润的变化、销售额的减少、市场份额的降低等。欧共体委员会的官员会针对这些信息做现场调查来判断其真实性。如果受到指控的倾销产品的使用者或消费者没有回答调查问卷,欧共体委员会在评估欧共体利益时可以自由地考虑他所希望考虑的因素。在实践中,有关利益当事方不回答调查问卷这一事实意味着委员会总会基于欧共体利益的考虑而采取反倾销措施。[14]这些程序有助于欧共体委员会在反倾销诉讼中对欧共体利益作结构性的分析。

  4.欧共体利益的具体考量

  以上谈到了欧共体利益原则的程序保障,但是,仍然存在这样一个问题,即欧共体委员会在评估欧共体利益时如何考虑和分析所获得的信息。现行的欧共体反倾销条例没有作出规定。相比之下,欧共体委员会在适用欧共体利益原则时仍然享有广泛的自由裁量范围。但通过分析欧共体委员会处理的一些反倾销案例,仍然可以发现欧共体委员会在适用欧共体利益原则时所具体考虑的要素及在适用中所体现出的逻辑思维。

  相关产品的市场特性和竞争结构分析

  欧共体委员会通常首先分析相关市场的情况,包括产品的类型和产品市场的基本特性。欧共体委员会作这样的评估是为了考察欧共体的竞争环境,其中包括欧共体境内的生产者之间的竞争情况和境内的生产者与出口商之间的竞争情况。在欧共体境内是否存在违反竞争的行为和市场结构是欧共体委员会在考察采取反倾销措施是否符合欧共体利益时一个相关因素。因为反倾销条例第21条第1款明确规定,恢复有效的竞争在反倾销调查时应给予特别的关注。在实践中,欧共体委员会不可避免地面临着这样一个两难境地,即反倾销政策的目标和竞争政策的目标是相冲突的。欧共体的反倾销法通常被认为是为了保护欧共体工业免受外国商品的低价倾销的。[15]幸运的是,欧共体委员会同时被赋予履行欧共体竞争政策和反倾销的事务。为寻求反倾销的需要和欧共体竞争政策之间的平衡,欧共体委员会要对整个的经济市场作整体考虑,避免在采取反倾销措施时损害欧共体境内的有效竞争,比如说,欧共体的生产商很可能会利用反倾销工具把同一产品或类似产品的独立的进口商挤出欧共体市场,或者是通过反倾销工具加强它的市场优势地位,在这些情况下,都不能基于欧共体利益采取反倾销措施。

  反倾销措施对欧共体工业造成的影响分析

  一旦确立了相关的产品市场并分析了其竞争环境,下一步欧共体委员会将会分析采取反倾销措施对申诉的欧共体产业产生的影响[16]。这将着眼于对目前或将来的市场状况的影响作分析。主要包括对以下具体因素的分析:A 产品的市场份额;B产品的价格和利润;C 未来的产品生产能力;D 对就业的影响。在大多数的案件中,委员会到这一步为止会根据以上的分析情况作出是否采取反倾销措施的初步决定。在实践中,委员会很少会判定采取反倾销措施对欧共体工业造成的不利影响会大于带来的利益。只有为数不多的例外情况。例如,在对来自中国生产的皮质手袋和非皮质手袋案件中,[17]委员会认定,对革质手袋征收反倾销税对欧共体工业不会带来好处,理由是可以从第三国很容易地进口这类产品,而且欧共体产业的就业已经非常有限。一旦确立对欧共体产业造成损害性后果,委员会往往不会基于不符合欧共体利益而终止反倾销调查。

  分析对其他经济主体利益的影响

  反倾销措施很可能会对其他的经济主体造成损害,这种损害程度甚至会超过给申诉的欧共体工业所带来的利益。如果能够正确地适用欧共体利益的原则,则将会避免这种情况的发生。通常情况下,欧共体委员会会考虑对四类经济主体的影响:A 欧共体进口商和销售商的利益;B 上游产品供应商(比如原材料供应商和零配件供应商等)的利益;C 倾销产品使用方的利益;D 消费者的利益;此外,在一些案件中,委员会还会考虑到和相关国家保持良好的对外贸易关系,是否采取反倾销措施和欧共体的对外贸易政策相关联。WTO 反倾销协议第15条要求欧共体在实施反倾销政策时应考虑到特定的发展中国家的具体情况。要求其在采取反倾销措施之前如果反倾销措施会影响到发展中国家的利益时,努力寻求建设性的救济方式。欧共体委员会对这一条采取了狭义的解释方法。在有关对来自巴西的收割打捆机作价格承诺结案的案件中[18],委员会认为,在特定的案件中,当审查采取什么措施最合适时,应该考虑到出口国所处的发展阶段,但这不应该是采取保护性措施是否恰当时所应考虑的决定性因素。

  委员会在对以上的各个因素作具体的分析后,综合权衡采取反倾销措施对申诉的欧共体工业自身造成的积极和消极影响,对欧共体工业带来的收益和对其他的利益当事方带来的不利影响。当得出可能引起的消极影响明显大于可能带来的收益后,作出采取反倾销措施的决定。

  从以上的论述我们看到,根据欧共体现行的反倾销条例,欧共体机构在反倾销调查中倾向于对欧共体利益展开广泛的、全面的分析和判断,但是从实际效果来看,结果却和以前使用的方法得出的结论没有多大差异。这导致了很多的批评。据统计,从1997年到2000年,只有一起反倾销调查案件因为不符合欧共体利益而终止。因此,可以说,欧共体机构对欧共体利益原则适用上的变化更多地体现在形式上而不是实质上。究其原因,虽然欧共体反倾销条例第21条规定了欧共体机构在采取反倾销措施之前应采用成本-收益法进行全面的分析,但却没有规定如何具体考量对欧共体产生的各方面的影响。在评估欧共体利益时,欧共体委员会可以选择它所希望考虑的因素。相比之下,如何分析对欧共体产业造成的损害,反倾销条例规定地就比较详细。另一方面,欧共体机构是否真正有这种意愿也是一个值得考虑的因素。

  四、欧共体利益与司法审查

  欧共体大量的反倾销实践使其反倾销司法保护在欧共体整个司法保护实践中扮演了十分重要的角色。从以上的论述中我们看到,欧共体委员会在具体考量欧共体利益时,享有广泛的自由裁量范围,许多因素都有赖于欧共体委员会综合考虑有关各项事实因素并作出宏观经济学或微观经济学评估。而在涉及经济性或经济政策性判断和评价的领域内,委员会更是历来享有广泛的裁量权。法律规范中大量存在的不确定因素是利益当事方权益最容易受到侵害的原因之一,也是当事方最需要寻求司法救济之处。

  1. 反倾销案件司法审查诉讼主体资格

  原则上,欧共体条约中规定的所有司法保护途径都是经济活动参与人可以用来维护自己合法权益的救济方式,当事方寻求司法保护的可能性似乎很广阔。但实际上,反倾销案件中当事方可以利用的方式是有限的。无效诉讼是欧共体反倾销司法保护中最主要的诉讼形式[19]。欧共体条约第230条规定,欧共体法院应该审查理事会和委员会制定的除建议和意见之外的各种行为的合法性。为此目的,它对成员国、理事会或委员会基于缺乏权限、违反必要的程序要求、违反本条约或者违反与条约的事实有关的法律规则,以及滥用职权而提起的诉讼享有管辖权。任何自然人或法人在同样的条件下,可以针对以其本人为对象的决定(decision)[20],或者针对虽然以条例(regulation)[21]为形式或以他人为对象但却直接地涉及其自身利益的决定,提起诉讼。根据这一条规定,成员国、委员会和理事会是享有特权的原告,它们可以对一项共同体措施提起无效诉讼,而不论该措施是否针对它们。自然人和法人和其他组织是不享有特权的原告,只能针对其本人作出的“决定”提起无效诉讼。如果一项措施是以条例形式出现的或者是针对他人作出的决定,则只有当该项措施是直接涉及到其个人利益时,该个体才有权提起无效诉讼。因此,只有反倾销措施直接涉及和针对的特定主体才享有对条例提起无效之诉的诉权,这一原则决定了有权提起无效行为之诉的主体范围。提起司法审查的当事方有3种[22]:1.参加欧共体反倾销诉讼的外国生产厂家或出口商。它们可将欧共体理事会征收最终反倾销税的条例提交欧共体法院进行司法审查;欧共体委员会接受价格承诺协议或拒绝对价格承诺协议和反倾销措施的决定进行行政审议,也可以提交司法审查;对委员会立案进行反倾销调查的决定不能提交司法审议。不应诉的外国厂家或出口商,尽管反倾销税也适用于他们,但他们不能提起反倾销诉讼。在此情况下,相应的欧共体进口商也不能到欧共体法院提起诉讼,而只能到本国法院提起诉讼。2.反倾销调查中的原告。它们可就征收最终反倾销税的条例提起司法审查;对委员会拒绝反倾销立案的决定提交法院审理;对委员会关于终止反倾销调查并不采取反倾销措施的决定,或接受价格承诺而终止反倾销调查的决定,或对价格承诺协议或反倾销税拒绝进行行政审议的决定,原告也可提起司法审查。3.欧共体进口商。进口商可就欧共体机构采取的反倾销措施提交本国法院审理,本国法院可以通过初步裁决程序将案件提交到欧共体法院;如果进口商与外国厂家或出口商有进口业务关系,则可以直接将案件提交到欧共体法院审理。欧共体的消费者(协会)通常是与被指控的倾销国的生产企业具有相同经济利益的群体。然而反倾销税只是通过提高了的商品最终价格对消费者间接产生影响。一般情况下,消费者并非反倾销程序及措施直接和特别涉及的主体。只有在根据反倾销条例的第5条、第6条和第21条应当享有的参与反倾销调查程序的权利受到侵犯时,消费者才能以此为由提起诉讼。

  2.欧共体法院对反倾销案件司法审查的态度

  反倾销措施的作出是一项技术操作性很强的工作,有赖于欧共体机构在经济贸易管理方面高度的专业知识和经验,欧共体法院在多大程度上干预欧共体机构作出的裁决,是反倾销司法审查制度的核心问题。它不仅影响到欧共体法院和欧共体反倾销机构之间权利和责任的划分,也影响到受反倾销措施影响的利益当事方的权益保护。欧洲的学者普遍认为,欧共体机构在执行反倾销法过程中,依赖其专门知识和经验,对过去、当时和将来有关进口商品的状况及其对经济的影响进行评估、判断和预测,对以此为依据作出的反倾销措施进行司法审查时很困难的。欧共体法院也一贯明确表达司法自我克制的态度,尊重欧共体机构在判断是否应采取反倾销措施时享有的自我裁量权。在许多案例中,欧共体法院强调“法官不得侵犯共同体机构所享有的判断权,而应当将其司法权限限定在审查共同体机构是否遵守了程序性规范、认定事实是否无误、在评估事实方面是否存在明显错误以及是否有滥用裁量权的情形。”[23]欧共体法院原则上只对欧共体机构行使其决定权的作为和不作为的合法性进行审查,而不涉及行为的合目的性和公正性。[24]因此,可以说,欧共体法院对反倾销措施的司法审查权是非常有限的。

  欧共体反倾销司法审查制度中对诉讼主体范围的限定,以及欧共体法院对审查标准和审查范围所采取的保留态度决定了反倾销案件中的利益当事方欲借助于司法审查的途径推翻反倾销措施或降低反倾销税的征收以达到维护公共利益保护的可能性微乎其微。

  五、加拿大反倾销法中的公共利益问题考察

  1.加拿大反倾销立法中的公共利益条款

  加拿大反倾销立法中的公共利益规定具有其独特性。早在1984年,加拿大在制定特别进口措施法(SpecialImport Measures Act)[25]时,就在该法律中规定,当征收反倾销税时要考虑到公共利益。这一规定要求,加拿大国际贸易法庭(Canadian International Trade Tribunal)[26]在适当的情况下建议政府降低或免除征收反倾销税。其主要目的是降低最终由公众来承担的因征收反倾销税而提高的产品价格。特别进口措施法第45节规定了公共利益听审制度。根据这一条的规定,在反倾销案件中,当国际贸易法庭确认存在损害之后,可以就公共利益问题开展调查。与欧共体反倾销法律规定不同的是,欧共体利益要求进行干预是采取反倾销措施的必备要件,而在加拿大反倾销法中,国际贸易法庭就公共利益问题展开调查是在征收反倾销税之后,而不是采取反倾销措施的前提条件。调查的目的是判断是否存在保护公共利益的要求,建议政府(财政部)降低或免除反倾销税。特别进口措施法对降低或免除反倾销税的决定是否具有溯及力这个问题没有作出规定,但在实际中的作法是不溯及既往的。[27]

  1996年5月,加拿大参政部长要求上议院财政委员会和外交及国际贸易委员会对特别进口措施法进行审议。之后,在这两个委员会之下又分别产生了两个分委会。联合分委会非常重视公共利益问题。在其报告中[28]指出,公共利益在加拿大的贸易救济立法中起着非常重要的作用,应该在法律中作明确的规定。所以,建议在特别进口措施法的第45节中作一没有穷尽的列举,来引导国际贸易法庭如何展开公共利益调查。而且,在报告中,委员会还认为,公共利益这一概念,应该作一个像倾销和损害那样的具有可操作性的界定[29]。1999年,加拿大对特别进口措施法第45节作了修正。[30]加拿大政府采纳了委员会的第一条建议,但认为列举了一些应该考虑的因素满足了“可操作性的界定”这一要求,所以,没有对公共利益这个概念作实际的定义。新规定没有触及其实质问题,只是补充了一些旧规定没有调整的程序上的规定,能够比较容易地提起公共利益调查。另外一方面,旧规则规定,如果国际贸易法庭认为,征收反倾销税不符合公共利益,它可以展开调查。通常,在实践中,国际贸易法庭会就是否应该展开调查征求利益团体的意见,但是在法律上没有授予利益当事方主动提起公共利益调查的权利。新规定补充了这一内容。在实践中,国际贸易法庭一定会基于合理的理由开展公共利益调查,但在旧的规定中,没有作这样明确的规定,新规则增加了这一要求。新规则列举了一些在公共利益调查中应该考虑的因素。目前,特别进口措施法的第40节第1段列举了以下一些因素:1被征收反倾销税的商品在加拿大的供应情况;2征收反倾销税对加拿大市场竞争的影响;3 征收反倾销税对产品的使用者对其再生产投入所带来的影响。

  2.加拿大公共利益条款在实践中的具体运用

  自从1984年引入公共利益条款之后,在最初的一段时间,这一规定很少被使用,即使根据公共利益要求展开调查之后,反倾销税也很少被降低。据统计,1992-1997年之间,根据特别进口措施法第42条,有27起案件要求提起公共利益调查,国际贸易法庭只对其中的5起展开了调查,而这5起案件中,没有1起撤销了原先做出的征收反倾销税的决定[31]。为什么公共利益条款没有能够成功地起到限制反倾销税征收的效果?国际贸易法庭对公共利益概念作狭义的解释很可能是其中的原因。[32]最初引入公共利益条款时,大家都认为这是平衡消费者利益和生产商利益的途径,但是分析国际贸易法庭的一些处理决定,发现公共利益条款根本不能发挥这样的作用。在许多案件中,[33]国际贸易法庭多次重复

  ,第45节只有在例外的情况下才能被使用,例如对生产商所提供的救济对产品的使用者、下游生产商和消费者造成了重大的和可能不必要的负担……。在后来的一些案例中,国际贸易法庭认为,只有在迫切的特殊情况下,才有必要考虑公共利益问题;特别进口措施法的基本目的是为了保护加拿大的生产商免受倾销产品的损害[34]。

  从最近几年国际贸易法庭处理的案件来看,对公共利益问题国际贸易法庭似乎采取了相对宽泛的态度,扩大了公共利益概念的外延,表现出愿意接纳公众的主张,更多地关注消费者的利益保护,在评估各种因素时融入鼓励竞争的考虑。这一政策转变也再次体现了国际反倾销法的一些立法动向。下面仅举一例加以说明。

  1998年发生的婴儿制成食品案是第一起涉及到重要的消费产品的有关婴儿健康的公共利益案。[35]加拿大财政部决定对进口的婴儿制成品征收反倾销税。这是一起很大的案件,大约有50个利益当事方派出代表表示支持或反对提起公共利益调查。在加拿大,只有两家公司,Heinz 和Gerber公司供应婴儿制成食品,而Heinz公司是在加拿大制造婴儿食品的公司。显然,如果征收反倾销税将会对Gerber公司的进口产生不利的影响。考虑到本案件所具有的公共性质,国际贸易法庭决定展开全面的调查。问题的焦点集中在,如果征收反倾销税,Gerber退出加拿大市场后,只剩下Heinz公司生产婴儿食品。在递交给财政部长的报告中,国际贸易法庭强调了价格因素对消费者的影响,尤其是对低收入家庭的经济影响以及对婴儿健康所带来的后果。如果征收反倾销税,消费价格将会大大提高,这务必会间接影响到婴儿的健康。出于这样的考虑,最好的解决办法是保持长时期的低价。但是,如果免除征收反倾销税,倾销的进口产品又会回到加拿大市场,特别进口措施法所设定的保护国内工业的功能就会丧失。因此,基于各种因素的考虑,权衡各种利益的得失,国际贸易法庭建议降低反倾销税,这样各方面的利益都可以兼顾到。同时,从以上案件的结论中,我们也看到,当竞争政策和反倾销政策相冲突时,维护竞争的要求还是最终让位于反倾销的目的。也是基于同样的考虑,国际贸易法庭至今为止,从未建议彻底免除征收反倾销税。由此看来,遵守从轻征收反倾销税规则(Lesser Duty Rule)是解决平衡保护国内产业和其他利益当事方权益保护的可行的办法。[36]

  六、中国反倾销制度与公共利益:启示和建议

  2002年1月1日,《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称《反倾销条例》)开始施行。该条例取代了1997年3月22日国务院发布的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》(以下简称《反倾销和反补贴条例》)。2002年3月13日,我国外经贸部又发布了一系列与《反倾销条例》相配套的暂行规则[37],并从2002年4月15日开始实施。至此,我国反倾销制度得以基本确立。《反倾销条例》第2条规定,进口产品以倾销方式进入中华人民共和国市场,并对已经建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁,或者对建立国内产业造成实质阻碍的,依照本条例的规定进行调查,采取反倾销措施。由此可见,根据我国的反倾销法,采取反倾销措施的条件是:1进口产品存在倾销;2对国内产业造成损害;3倾销与损害之间存在因果关系。这一规定是和WTO反倾销协议的规定相吻合的。在我国的反倾销制度中,没有类似欧共体反倾销条例的公共利益条款。《反倾销和反补贴条例》第1条规定了立法宗旨,即“为了维护对外贸易和公平竞争、保护国内相关产业”,《反倾销条例》在修改时删去了“保护国内产业”。这说明我国虽不否认反倾销措施是建立在WTO反倾销协议框架基础上的保护国内产业的有力武器,但是已经注意到了反倾销措施的价值取向不仅仅是保护国内产业。《反倾销条例》第19条所定义的反倾销案件的“利害关系方”包括申请人、已知的出口经营者和进口经营者、出口国(地区)政府以及其他有利害关系的组织、个人。这一定义实际上不包含消费者组织和产品的用户。我国目前的反倾销制度更侧重维护国内产业的利益。当然,考虑到我国目前的经济发展状况以及加入世界贸易组织逐步开放市场之后,我国的国内产业越来越容易遭受到以倾销方式进口的产品的损害,保护国内产业应该是我国主要的反倾销政策目标。但是,同时我们也应该看到,由于反倾销法对国内工业的保护往往是以消费者利益和国民经济整体为代价的。1995年美国国际贸易委员会在有关其反倾销法的报告中,运用成本-收益法就反倾销措施所产生的经济效果进行分析,测算出如果取消1991年的反倾销于反补贴措施,将会产生1.59亿美元的福利,反倾销给美国经济造成的损失远远大于其国内生产商从反倾销措施中获得的利益[38]。越来越多的国家已经认识到在采取反倾销措施时,不能只把国内工业的受损情况作为考虑重心。对反倾销从宏观上进行成本-收益分析,积极维护社会公共利益,关注社会整体福利的提高,是采取反倾销措施时应考虑的一个重要方面,是国际反倾销立法发展的一个基本方向。我国反倾销制度在这方面也应该有所体现,对反倾销调查和采取反倾销措施时,不能只着眼于某个行业的局部利益,还要把消费者和用户的利益、对市场竞争的扭曲与损害,综合考虑进去,从国家经济与社会福利的整体利益做出权衡。对于反倾销法的国际规则而言,纳入更多的促进竞争的条款,引入公共利益规则,是限制和防止某些国家滥用反倾销法来保护本国工业的途径[39]。

  1994年3月欧共体理事会对来自中国大陆的硅铁征收最终反倾销税。[40]1999年,应欧共体工业的请求,欧共体委员会发起日落复审调查。在调查中委员会认定,来自中国大陆的硅铁仍然构成倾销并且倾销幅度很大[41],如果终止征收反倾销税将很可能继续对欧共体工业造成损害,但是,最终欧共体委员会决定终止征收反倾销税。理由是延长征收反倾销税不符合欧共体的利益。认为,征收反倾销税不利于加强甚至保持共同体工业的市场竞争力,一方面考察了继续维持征收反倾销税所带来的影响,另一方面考察了如果终止征收反倾销税对其他利益方所带来的影响,在综合考量之后作出了终止征收反倾销税的决定[42]。这一决定在欧共体的反倾销案件中是从未有过的,开创了一个先例。对于中国的出口企业来说具有重要的意义。这一案件再一次说明,即使中国的出口产品,根据欧共体目前对中国产品实行的不公平政策,被判定构成倾销并对欧共体工业造成了实质损害,如果能证明采取反倾销措施不符合欧共体利益,例如对欧共体工业、涉案产品的消费者和进口商不会到来好处,仍然有机会成功地反对采取反倾销措施。中国的出口企业应该意识到强调“欧共体利益”抗辩的重要性,应该积极地利用这一要素,不放过法律上任何一点对我国有利的规定,寻找法律和事实上的突破口,在必要时争取获得欧共体成员国的支持,以达到不征税或少征说的目的。

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  [1] 王晓晔:《竞争法研究》,中国法制出版社,第75页。

  [2] 《欧共体反倾销条例》第3 条第1款。《欧共体反倾销条例》是指现行有效的1995年12月22日第384/96号条例,全称为《关于从非成员国国家进口产品保护的第384/96号理事会条例》。

  [3] 《欧共体反倾销条例》第21条。

  [4] 在美国,商务部和国际贸易委员会负责反倾销事务。

  [5] 参见Edwin A.Vermulst, Anti-dumping Law and Practice in the Untied States and the European Community, P 330-31;美国贸易救济立法 Title VII of the Tariff Act of 1930, 19 U.S.C. § 1671-1677.

  [6] 1996, O.J. (L 167); 1994, O.J. ( L 349).

  [7] 参见Marco Bronckers, Rehabilitating Anti-dumping and other Trade Remedies through Cost-Benefit Analyses, 30 J.World Trade 5, 11 (1996).

  [8] 参见案例Case 170/89, Bureau Eruopeen des Union de Consammateurs v. Commission, 1991 E.C.R. 1-5709.

  [9] 参见1994年1月10日,欧共体委员会终止对来自中国的树胶脂采取反倾销调查的决定,1994 O.J.(L 41) 50.

  [10] 参见第384/96号条例第21条第2款。

  [11] 参见第384/96号条例第6条第5款。

  [12]参见第384/96号条例第6条第7款。

  [13] 参见欧共体委员会对来自中国、日本、韩国、马来西亚、新加坡、中国台湾和泰国的家用传真机发起反倾销诉讼的通知,1997 O.J. (C 32) 3, 4, para.6。

  [14] 参见案例Commission Regulation 593/97 of 25 March 1997 Imposing a Provisional Antidumping Duty on Imports of Unwrought, Unalloyed Zinc Originating in Poland and Russia, 1997 O.J. ( L 89) 6, 14-15. 在这个案件中,没有倾销产品使用者团体或其他的利益当事方就欧共体利益提出自己的利益主张,因为缺乏相反的证据,欧共体委员会认定,征收临时反倾销税是符合欧共体利益的。

  [15] 参见案例Case 16/90, Detlef Nolle v. Council, 1998 E.C.R. 1-5177 (1998), 其中公设大律师 Van Gerven 的观点。

  [16] 参见案例Case Commission Regulation 1043/2000 of 18 May 2000 Imposing a Provisional Anti-dumping Duty on Imports of Glycine Originating in the People’s Republic of China, 2000 O.J.( L 118) 6.

  [17] 同上。

  [18] 参见案例Commission Regulation 93/521 of September 1993 Accepting Undertakings Given in Connection with the Anti-dumping Review in Respect of Imports of Binder and Baler Twine Originating in Brazil, 1993 O.J. (L 251 ) 28,31.

  [19] 根据欧共体条约第232条可以提起不作为之诉,第235条可以提起损害赔偿之诉,第234条可以提起初步裁决程序。

  [20] 欧共体委员会终止反倾销调查、接受价格承诺采取决定的形式。

  [21]欧共体委员会决定征收临时反倾销税采取条例的形式;欧共体理事会决定征收最终反倾销税采取条例的形式。

  [22] 参见,王磊,欧洲法院对中国反倾销案的审理,欧洲法通讯,第4辑,第99页。

  [23] 参考案例Ferchimex , 欧共体初审法院案例集,1995年,II-2681。

  [24] 毛雷尔,行政法学总论,高家伟译,法律出版社,第127页。

  [25] 加拿大调整反倾销和反补贴的法律。

  [26] 加拿大国际贸易法庭是根据1985年加拿大国际贸易法庭法成立的具有半司法性质的机构。在反倾销案件中,它负责调查倾销或补贴是否对加拿大相同或类似产品的生产造成实质损害或实质损害威胁。

  [27] 参照案例Report to the Minister of Finance, Public Interest Investigation into Certain Prepared Baby Food (November 30, 1998), Doc.98-001.

  [28] Canada, House of Common Report on SIMA, Issue No.2, Minutes of Proceedings and Evidence of the Sub-Committee on Trade Dispute ( 9 December 1996).

  [29] 同上。

  [30] Bill C-35, An Act to Amend the Special Import Measures Act and the Canadian International Trade Tribunal Act.

  [31] 统计数字来自加拿大国际贸易法庭网站:http://www.citt.gc.ca/dumping/interest.

  [32] Jean-Marc Leclerc, “Reforming Anti-dumping Law: Balancing the Interests of Consumers and Domestic Industries” (1999) 44 McGill LawJournal 111.

  [33] Grain Corn (1987), 14 C.E.R.1(CIT), (1987).

  [34] Performed Fibreglass Pipe Insulation (28 January 1994), PB-93-001( C.I.T.T.), (1994) C.I.T.T. No.27, online:QL (CITT); Faced Rigid Cellular Polyurethane-Modified Polyisocyanurate Thermal Insulation Board(13 June 1997), PB-97-001(C.I.T.T),[1997]C.I.T.T.No.61,online: QL(CITT)

  [35] Report to the Minister of Finance, Public Interest Investigation into Certain Prepared Baby Food(November 30,1998),Doc。98-001.

  [36] 根据WTO 反倾销协议的规定,征收最终反倾销税的数额不应超过最终确立的倾销幅度,如果征收较少的税额就足够消除损害,则应征收较少的税额。

  [37] 《反倾销调查实地核查暂行规则》、《反倾销调查抽样暂行规则》、《反倾销问卷调查暂行规则》、《反倾销调查信息披露暂行规则》、《反倾销调查公开信息查阅暂行规则》、《反倾销价格承诺暂行规则》、《反倾销退税暂行规则》、《反倾销新出口商复审暂行规则》、《倾销及倾销幅度期中复审暂行规则》。

  [38] 参见Marco C.E. J. Bronckers, Rehabilitating Anti-dumping and other Trade Remedies through Cost-Benefit Analyses, 30 (2) Journal of World Trade 18 (1996).

  [39] 参见彭兴华,评有关反倾销法的三种方案,《武大国际法评论》。

  [40] Council Regulation(EC)No621/94 in March 1994。

  [41] 根据欧共体委员会的内部规定,在日落复审调查案中,中国企业无权申请市场经济地位。如果中国企业要想在日落复审中提出市场经济地位申请,必须同时申请“临时复审”要求。但是临时复审的要求要比日落复审苛刻,很难被欧共体委员会接受。不具有市场经济地位,意味着在判定中国企业产品的正常价值时要根据类比国的情况来决定,极易被判定构成倾销。在这种情况下,中国的产品很容易被裁定继续延长5年被征收反倾销税。

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